domingo, 23 de septiembre de 2012

¿Resulta adecuada la composición del ajuste fiscal aprobada por el gobierno español para el periodo 2012-2014?

La reducción del déficit público total del -8,5% del PIB en 2011 al -2,8% del PIB en 2014 exige un proceso de consolidación fiscal impresionante. En concreto, el ajuste fiscal aprobado para el periodo 2013-2014 por el Consejo de Ministros el 3 de agosto pasado supone 38.956 millones de euros para 2013 y 50.075 millones de euros para 2014, ajuste adicional al aprobado para 2012 (13.118 millones). En total, 102.149 millones de euros.

Con más detalle, el Gobierno de España presenta la próxima semana los presupuestos generales del Estado para 2013, unas cuentas marcadas de nuevo por un política fiscal restrictiva cuyo objetivo es alcanzar un objetivo del déficit público total (incluido los intereses de la deuda) del -4,5% del PIB. Esta es la cifra para 2013 que España comprometió en el plan presupuestario bianual 2013-2014 remitido a Bruselas el pasado 3 de agosto, donde se contempla un ajuste fiscal mixto que combina un aumento de ingresos públicos y un recorte del gasto público por una cifra total de 38.956 millones de euros (hacer clic sobre el gráfico para verlo más grande). De este montante, 15.069 corresponden a medidas tributarias tendentes a aumentar los ingresos públicos (de los que casi un 70 % corresponderán a la reciente subida del IVA) y el resto, 23.887 millones de euros, se centran en la reducción del gasto público. Para 2014 el Gobierno preve continuar con el mismo tipo de política fiscal restrictiva mixta: 50.075 millones de euros, de los cuales 15.425 millones son medidas tributarias y el resto, 34.650 millones de euros, siguen en la línea de reducción del gasto público. Por último, para 2012 (primer año de Gobierno) el ajuste fiscal previsto es de 38.956 millones de euros, con una combinación mixta de ajuste fiscal de 15.069 de aumento de ingresos públicos y de 23.887 millones de caída del gasto público.


























En síntesis, el ajuste fiscal aprobado para el trienio 2012-2014 sería de 102.149 millones de euros, de los cuáles 35.479 millones vendrían a través del aumento de la recaudación impositiva por aumento de impuestos (34,7% del total), mientras que el resto de la consolidación presupuestaria lo aportaría la reducción del gasto público por un montante de 66.680 millones de euros (65,3% del total).

¿Resulta adecuada una composición del ajuste fiscal que combina un aumento de los ingresos públicos (fundamentalmente por la vía de subidas de los impuestos) y una reducción del gasto público? La respuesta de la literatura económica empírica disponible es que no resulta adecuada ni conveniente.

Los posibles efectos negativos sobre el crecimiento económico provocados por rápidas reducciones de los déficit públicos y de los stock de deuda pública - conocidos como "ajustes fiscales" o "procesos de consolidación fiscal"- están de máxima actualidad en muchos países de la OCDE y, especialmente, en el caso de EE.UU., Japón y algunos países periféricos de la zona del euro, incluida España. Los trabajos seminales de Giavazzi y Pagano (1990) y de Alesina y Perotti (1995) y las extensiones recientes de Alesina y Ardagna (2010, 2012), muestran que son posibles los ajustes fiscales que produzcan una ligera o nula caída significativa de la producción (y en algunos casos pueden ser expansivos si aparecen los llamados efectos "no keynesianos"). La clave del éxito está en que los ajustes fiscales estén basados en reducciones del gasto público (especialmente gasto público corriente) y no en subidas de impuestos.

Por un parte, el trabajo empírico reciente de Alesina, Favero y Giavazzi (2012) amplia la evidencia empírica previa utilizando los planes de ajuste fiscal plurianuales (que tenían como objetivo una reducción significativa del déficit público y del stock de deuda pública) de 17 países de la OCDE durante el periodo 1980-2005. Los principales resultados del estudio son los siguientes:
  • Nuevamente la evidencia empírica encontrada muestra que los ajustes fiscales basados en recortes del gasto público tienen menos efectos negativos en la producción que aquellos que están basados en subidas de impuestos.
  • Los planes de ajuste basados en recortes del gasto público se asocian con recesiones económicas que duran poco tiempo, e incluso en algunos casos estudiados, no producen una recesión económica. Por el contrario, los planes de ajuste basados en subidas de impuestos se asocian con recesiones económicas profundas y duraderas.
  • Las diferencias encontradas en los efectos sobre la producción de los dos tipos de ajuste fiscal no se deben a las diferentes políticas monetarias aplicadas.
  • Las diferencias encontradas en los efectos sobre la producción de los dos tipos de ajuste fiscal se deben a la respuesta de la inversión privada más que al crecimiento del consumo.
  • El ajuste fiscal basado en recortes de gasto público provoca la mejora inmediata de la confianza empresarial pero no de la confianza de los consumidores.
Por otra parte, un tema interesante de la literatura se ha centrado en el papel clave que juegan las políticas económicas de acompañamiento (o políticas de reformas estructurales) del plan de ajuste fiscal.  Los trabajos de Alesina y Ardagna (1998, 2012) y Perotti (2013) muestran que los procesos de consolidación fiscal basados en recortes de gasto público tienen efectos positivos sobre el crecimiento económico si los mismos han estado acompañados de reformas estructurales que incluyan:  i) actuaciones por el lado de la oferta que mejoren la productividad del sector privado y la eficiencia del sector público; ii) la liberalización del mercado de trabajo; iii) la moderación de los salarios (como vía de ganancia de competitividad); iv) y los acuerdos entre los agentes sociales y entre el Gobierno y los agentes sociales. La clave es que los agentes económicos vean estas reformas estructurales de acompañamiento como una señal clara de "cambio de régimen de política económica". Sólo así cambiarán sus expectativas.

Por último, Alesina y Ardagna (2012) encuentran que los ajustes fiscales basados en recortes en el gasto público producen un efecto expansivo sobre la producción en el caso de que los recortes se centren en el gasto público corriente y no en la inversión pública.

Ya es hora de evaluar si el plan de ajuste fiscal 2012-2014 diseñado por el Gobierno tendrá éxito en impulsar la recuperación económica. Para ello veamos si cumple o no su diseño con lo recomendado por la literatura descrita anteriormente:
  1. ¿Está basado básicamente en recortes del gasto público? No. Su diseño es un combinación entre recortes de gasto público y subida de impuestos.
  2. ¿Los recortes de gasto público se centran en el gasto corriente? No. Gran parte del recorte se ha basado en la bajada de la inversión pública, siguiendo la tendencia del último Gobierno socialista.
  3. ¿Está acompañado de una política de reformas estructurales que incidan en el incentivo de la oferta agregada, la liberalización del mercado de trabajo y la moderación de salarios? No claramente. En este caso, las medidas que incidan por el lado de la oferta son escasas o tímidas, la liberalización del mercado de trabajo es incompleta y, por el momento, sólo se ha impulsado de manera exógena la moderación salarial en los empleados públicos, mientras que los salarios del sector privado han seguido creciendo (el ajuste ha sido el empleo). Los acuerdos de moderación salarial entre los agentes sociales, y entre estos y el Gobierno brillan por su ausencia.
Malos tiempos nos esperan si el Gobierno no cambia la orientación de la Política Fiscal y la Política de Reformas Estructurales de acompañamiento.

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Alesina, A. y Ardagna, S. (1998): "Tales of fiscal adjustments", Economic Policy, 13, 487-545.
Alesina, A. y Ardagna, S. (2010): "Large Changes in Fiscal Policy: Taxes versus Spending", Tax Policy and the Economy, 24, 35-68.
Alesina, A. y Ardagna, S. (2012): "The Design of Fiscal Adjustments", Department of Economics, Harvard University, mimeo.
Alesina, A., Favero, C. y Giavazzi, F. (2012): "The output effect of fiscal consolidations", NBER Working Paper No. 18336.
Alesina A. y Perotti, R. (1995) “Fiscal Expansions and Adjustments in OECD Countries”, Economic Policy, No. 21, 207-247.
Giavazzi, F. y Pagano, M. (1990): "Can Severe Fiscal Contractions Be Expansionary? Tales of Two Small European Countries", NBER Macroeconomics Annual 1990, 5, 75-122.
Perotti, R. (2013): "The Austerity Myth: Gain without Pain?", en A. Alesina y F. Giavazzi (eds.), Fiscal Policy After the Great Recession, University of Chicago Press and NBER, forthcoming.